今日私がお話させていただくのは、私は23年半代議士をやりましたが、政治家というものは頭脳労働ではなく、肉体労働なものです。あまりここにおいでの皆さんのようなシンクタンクなど、どちらかというと頭脳労働をしていらっしゃる方々に、どういう話しをしていいか分かりません。あまり偉そうにいっても仕方ありませんので、私の23年半の体験をもとに若干話しをさせていただいて、日本の社会・政治の現状へ問題提起をさせていただきたいと思っております。

したがいまして、講演の表題とは若干異なってしまうかもしれませんがお許し下さい。まずだいぶ前から日本はいわゆる政治主導にならない、つまり官僚主導でなかなか政治主導にならないということがいわれて久しいです。私も代議士を23年半やって、自分でいうのもなんですが「そうだな」と思います。どこにこの原因があるのか、いろいろ原因はあると思うのですが、私はとどのつまり一番大きな原因は予算編成のしくみにあるのではないかと思えてならないのです。日本の予算編成はどういうことをもとにしてやっているのかといいますと、今の日本の憲法86条に、「内閣は毎会計年度ごとの予算を作成し、国会に提出しその審議を受け、議決を得なければならない」という規定があります。この規定に基づいて予算編成作業がなされるわけですが、「内閣は毎会計年度ごとの予算を作成し」というところが問題でして、毎会計年度ごとの予算ということはすなわち単年度主義ということですね。ですから一年ごとに予算を作るということですから、繰越予算ということは一応認められないことになっています。したがって三月末の会計年度の最後になると、そこらへんじゅうの道路が掘り返されたりすることがおきるようなことになります。予算を使い切ってしまわなければならない。これも変な話ですけど、予算をもらったところが余してしまいますと、それを余して返してもいけないことはないんですけど、その次の年度の予算のときにそれが響きますので、使ってしまうわけです。そのようなことで毎会計年度というのがひとつ問題なのですが、この点については本日はこれ以上申し上げません。

これは憲法の規定ですから、これを変えることになると大変なわけですが、これを変えないと本当の政治主導にすることはできない。政治主導というのは結局選挙で選ばれる議員が主導していくということ、つまりそれは言ってみれば民主主義ということです。その民主主義というのをもっと成熟させるということ、国民の声を国の政策という形で反映させていくということ、そういうことを達成させるためにはこの規定を変えないと、なかなか実際問題難しいのではないかと思います。アメリカのしくみというのは皆さんのほうがご存知ではないかと思うのですが、私の聞いたところによりますと、大統領府が歳出歳入の枠組みを出して、それを議会で議決する、すなわち、どれくらい支出をするという上限だけをきめてそれを具体的な予算にするには13本の法律の形で議会が自らその中身をきめていくしくみだそうです。これはまさに議会がきめるわけですから、これが本当の民主主義が機能していうことで、日本とは大きく異なっているところではないでしょうか。

それが基本的な問題なのですが、ちょっと具体的なことになりますと、従来予算の編成作業のときに政治が介入することも制度上はあります。具体的には予算編成作業というのは時間をかけて8月の末に各役所が大蔵省（現在は財務省ですが）に要求をだして、それを大蔵省が査定をし、12月に予算をその間いろいろとやり取りをしながらきめる。12月に予算編成するときにいろんな折衝があって、最後に閣僚折衝というのがあります。それで主な予算の配分等、政策が決まるという仕組みになっています。私は父が代議士になる前にちょっと手伝いをしていたことがあります。彼は大蔵大臣を最後にやっていまして、在職中に亡くなってしまったのですが、今から26−7年前になりますか、田中内閣の大蔵大臣をやって、その予算編成作業の際、僕は大蔵大臣の秘書官と称して大蔵大臣室におりまして予算の編成を見ていたわけです。大蔵大臣室という部屋がありましてその一番奥に丸い椅子がありまして、そこに大蔵大臣とそれから自民党の政務調査会長と主計局長と座ってそこへ担当の大臣が最後の閣僚折衝のためにひとりずつ呼ばれるわけです。そこに自民党の政調会長がいるわけですから与党自民党が全然関係ないところで決まるわけではないのです。最後にそこで決まるときには立会いする人がみんなでサインをしたりして最後にきめます。それはそれとしまして、私が親父のことをそばで見ておりましたときには予算編成作業というのは最後の閣僚折衝だけでも三日間ぐらいありました。閣僚が大蔵大臣の部屋にやってくるときには役人がついてきてはいけないということで、ひとりで入らなければならない。そういう規定になっていました。そして肝心なことでまだ決まっていないところを最後の閣僚折衝できめるという場面がありました。大臣が中に入ってきて、それがまだジュニアの大臣などですと自分ひとりではきめられなくて、外には別の部屋に自民党の族議員といいましょうか応援団が大勢待ち構えていて、そこへ相談にいってそれで戻ってきたりして、時にはその日のうちには決まらなくてですね、また次の日になったりというような場面を僕は目の当たりにしました。

そのときのジュニアの大臣は鮮明に覚えています。でも、これを言うとあんまりあれですから言いませんが、一方きちっと根回しをしてくる大臣は一発で決めてしまう場合もあるわけです。それで私は父によくいわれたものです。「よくみてたか。政治というのはこういうものなんだ。こういうもので政治力の違いがよくわかるだ」とよく聞かされたことを鮮明に覚えています。とにかくそういうことで政治の出番がないわけではなかった。ところが最近、私が大臣を2回やらせていただきました。2回とも予算編成をやったわけです。ところが今やもう3日間も閣僚折衝に使うことはありません。せいぜい10分か15分ですね。しかも、このシナリオが全部できていまして、それが書いてある紙をもってはいるんです。そして大蔵大臣の発言、こちらの方の発言、と決まっていまして、それで一番大臣の顔を立てなきゃいけないということで役人の間で「これは大臣折衝」という形で残しておくものがあるわけです。折衝といっても本当の折衝ではなく、そのようにシナリオができているわけです。それであっという間に終わってしまうわけですね。それで時間を15分なら15分ととってあるわけですから、早く終わって外へ出ていっちゃいとみっともないですから、後は雑談していたりするのです。これが現状の姿です。ですから従来私の父がやっていた頃と比べて政治主導というのはかえってうんと少なくなってしまっているというのが実感です。これにはいくつかの理由があるわけですが、ひとつの大きな理由としては、国の予算のうち政策経費というのが、国家予算のなかで非常に少なくなってきてしまっていることがあります。もう決まってしまっているものが非常に多いというわけです。一番多いのは国債費でしょうけど、福祉などももう決まってしまっていて、そのときの政策的な判断などで動かせない費用が非常に多くなってきてしまっている。したがいまして予算の編成というものは今は全く官僚ペースです。以前よりその傾向が強くなってきてしまった。実態としては政治主導というものはかえって後退してしまっているというのが私の印象です。これをどうしたら変えられるかということは簡単ではありませんが、さっきの憲法の話もそうですが、今の実際の政策経費が少なくなってしまっているというのは財政再建の話しで財政をこれからどのように再建していくかということで時間がかかると思うのです。しかし、政策経費という部分、すなわちパイが多くないとですね実際に政治の判断ができなくなってしまう。これは財政再建の話に関係することで、それは再建ができなければ今のような状態がこれからもずっと続くだろうと思います。

それからもうひとつ行政指導になっているのは、憲法65条では行政権は内閣に属する、となっています。しかし、その行政権というものが何に基づくものであるかというのはどこにも書いていない。そもそも行政権というのは法律に基づいて行使されるはずなのですが、そういうものがどこにも書いていないものですから、その内閣たる行政府が行政指導という名のもとに実際法律にない行政権を行使していることがかなりあるんではないかと思います。これも行政主導になっている日本の姿をあらわしているのだと思います。

すこし長くなりましたが、以上私の体験談、問題提起を申し上げました。後はご質問、ご意見などをお聞かせ下さい。ありがとうございました。

文責　山岸敬和氏　（ありがとうございました）