「政策立案における国立国会図書館の役割―米国議会図書館との比較を通して」
2001年5月17日　CSIS戦略国際問題研究所 （ワシントンDC）

  国会図書館 調査及び立法考査局 田辺智子氏


ただいまご紹介いただきました、田辺です。私は、日本の国立国会図書館に勤務しており
まして、国会議員の政策立案のための調査研究をしていました。現在は、２年間休職して
ジョージタウン大学で公共政策学を専攻しています。国会図書館が国会の立法活動を補佐
する役割を持っていることについては、ご存じない方が多いと思いますので、今日はその
辺をお話したいと思います。

日本人の方なら、皆さん国会図書館がどういうところかはだいたいご存知だと思うんです
ね。日本中で出版された本を集めて永久保存し、近所の図書館などで見つからない本も、
国会図書館に行けばある、という。でも、皆さんは何故この国会図書館が「国会図書館」
という名前なのか、考えてみられたことがあるでしょうか。国会図書館というのは、その
名の通り、もともと国会のためにつくられたものなんですね。

まず、国会図書館の役割が、法律でどのように定められているかをご説明します。
国会図書館の役割について定めているのは国立国会図書館法という法律ですが、
お配りした資料に、その一部を載せてあります（http://www.ndl.go.jp/ndl_frm_6.htmlで入手可）。
まず第二条に、「国立国会図書館は、図書及びその他の図書館資料を収集し、
国会議員の職務の遂行に資するとともに、行政及び司法の各部門に対し、更に
日本国民に対し、この法律に規定する図書館奉仕を提供することを目的とする」と
あります。つまり、国会図書館のサービスの対象は、「国会議員」、「行政及び司法の各部門」、
そして「日本国民」の三つがあるわけです。

さらに第二十一条で、国会図書館の資料は、国会の両議院・委員会・議員と行政・
司法の各部門からの要求を妨げない限りで、日本国民にこれを最大限に利用させる、とあ
りまして、国民よりは、国会と行政・司法への優先順位のほうが高くなっています。この
ため、例えば国会図書館の本というのは、一般の方に貸出しはできないのですが、国会議
員は借りることができるのです。ちょっとずるいと思われる方もあるかもしれませんが
（笑）。

では国会に対して、具体的にどのようなサービスをしているかというと、そのた
めに「調査及び立法考査局」というものを置く、と第十五条に定められています。長いの
で、私達は通常「調査局」と呼んでいるのですが、この調査局の職務としては、国会で審
議されている案件の分析・評価、国会審議に役立つ資料の収集と整理、議案起草のサービ
スの提供となっています。ここで大切なのは、調査局は、中立的な立場からこういった
サービスを行うということです。資料を収集する際には、「党派的・官僚的偏見に捉われ
ることなく」国会のために役立ち得る資料を提供することとされていますし、議案起草の
サービスについては、委員会または議員の要求のある場合に限って行うもので、調
査局はいかなる場合にも立法の発議や督促をしてはいけないとされています。この中立性
というのは、国家図書館の役割を考えるうえで非常に重要ですので、またあとで触れるこ
とにします。

国会図書館は、戦後間もない１９４８年に設立されています。この時期からもおわかりい
ただけるように、国会図書館は、アメリカの強い影響下でつくられました。アメリカの議
会図書館は、ＣＲＳ（Congressional Research Service）という、議会のための調査部門
を持っていますが、日本の国会図書館は、この議会図書館をモデルとしてつくられたもの
なのです。今ご説明しましたように、国会図書館は国中の出版物を集めて保存するという
国の中央図書館としてフ役割と、国会のための図書館という役割の二つを合わせ持ってい
ますが、世界中を見ましても、こうした例はアメリカと日本くらいで、ほとんどの国はこ
れらの役割のために二つの別々の図書館を持っています。「調査及び立法考査局」は英語
で Research and Legislative Reference Bureau といいますが、国会図書館設立当時
は、議会図書館のＣＲＳに当たる部門は Legislative Reference Service という名称に
なっていて、それを真似て日本の調査局をつくったことがうかがえます。つまり、国会図
書館とその中の調査局は、アメリカの議会図書館とＣＲＳに対応しているのです。

次に、調査局が具体的にどのように国会のためのサービスをしているかをご説明します
と、調査局の中には、各政策分野ごとに政治議会課、行政法務課、外交防衛課、財政金融
課、経済産業課、国土交通課、農林環境課、文教科学技術課、社会労働課、海外立法情報
課の１０課が置かれていて、それぞれの担当分野の調査を行っています。また、行政省庁
に匹敵する調査能力を持った調査員が必要ということで、各分野に専門調査員というのが
置かれています。

調査局全体では１５０人あまりの職員が働いていますが、調査を実際に
行う分野ごとの各課は、５人から１１人という非常に小さいものになっています。調査局
が行う調査には２種類ありまして、私達は依頼調査と予測調査と呼んでいます。依頼調査
というのは、議員のほうから、これこれについて調べてくれ、という依頼を受けて行うも
の、予測調査というのは、こちらが自発的に、そのときどきの重要な国政課題について調
査を行うものです。依頼調査では、だいたい電話で依頼がくるのですが、その内容は本当
に様々です。本のタイトルを指定されて、それを貸出すだけのものから、あるテーマで調
査して短いレポートをまとめるといったものまであります。例として気候変動枠組
み条約の問題をあげると、地球温暖化の科学的なメカニズムについて聞かれることもあれ
ば、京都議定書の本文そのものが見たい、あるいは諸外国の取組がどのようになっている
か知りたい、など、さまざまなことを求められます。また地球温暖化問題全般の状況がコ
ンパクトにわかる資料がほしい、というような場合も多いのです。

調査依頼をその対象とする地域ごとに分けると、２割から３割が外国の事情や制度に
ついての依頼になっています。これは、国会図書館が外国の法制度や政策事情に
ついてわかるような資料をたくさん持っているためで、これが調査局の調査の特徴の
一つになっています。調査の依頼者は、衆参の議員、事務局の方、政党関係者などの
ほか、数は少ないですが行政・司法関係の方や地方自治体の関係者などもあります。
またマスコミ関係の方から調査を頼まれることもあります。新聞を見ていると、たまに
外国の制度を表にしたものなどで、「国立国会図書館調べ」と書かれている場合があります。
国会図書館は外国の制度に強いので、こういった調査の手伝いをすることもあるのです。
回答の仕方としては、電話で答えるもの、議員と直接会って説明するもの、政党などの
会議でレクチャーを行うもの、資料を貸出・複写・提供するもの、レポートを作成するもの
などがあります。年間の依頼調査の処理件数は、平成１２年度で２７，１５３件となっています。
調査局の職員約１５０人のうち、依頼調査をこなす実働部隊である調査各課の調査員は、
私も今回数えてみてびっくりしたのですが、８０人ほどしかいないんですね。これで調査
件数を単純に割りますと、年間に調査員一人当たり約３４０件処理していることになります。
この３４０件が、１年間に均等に来ればよいのですが、実際には国会開会中に集中します
ので、その時期はたいへん忙しくなります。

この依頼調査には、常に締切というものがありまして、電話で依頼が
来た段階で、いつまでに用意するか指定されます。締切はだいたい短くて、「今日中」
「明日中」というう場合が多いのです。よくて「今週中」や一週間くらいで、もっと長い
期間をもらえるのはまれです。ですので、会期中は一日に一人で２件も３件もあたふたと
処理する、ということになるのです。依頼者側も忙しいので急いでますし、私達も十分な
時間がもらえないことが多いので、回答方法としては既存の文献の中で適当なもの
を見つけて複写することが最も多くなります。以上で説明した依頼調査に加え、国政の重
要課題について自発的に調査する予測調査をしています。

まとまった調査ができた場合はレポートとして発表するのですが、調査局の主要な
発表形態としては３種類の出版物があります。一つ目は「イシュー・ブリーフ」といいまして、
そのときどきのホット・イシューを簡潔にまとめた小冊子です。二つ目は「レファレンス」という月刊の雑誌で、各種国政課題についての論文を発表するものです。三つ目は
「外国の立法」という不定期の雑誌、外国の重要な法令について翻訳と解説を加えて
紹介しています。今日は資料として、国会図書館のホームページから「レファレンス」
の記事の一覧を用意しました（http://www.ndl.go.jp/ndl_frm_8.html）。
ウェブ上でこれらの論文を見ていただくことはできないのですが、国会図書館では
所蔵していますので、利用者として国会図書館に来ていただけば閲覧も複写も可能です。

さきほど中立性について触れましたが、中立性というのはなかなか難しい問題です。私達
は、どの政党から何を聞かれても依頼にこたえます。そういうと、「どうしてそんなことが
できるのか、中立性っていったい何なんだ？」とおっしゃる方もいます。私自身はこう理解しています。政策選択をするのはあくまで議員であって、私達はそれに必要な情報を提供
するわけですが、その際に、できるだけ中立的に、バランスよく情報を提供することはで
きると思います。意見対立のある難しい問題について聞かれた場合に、賛成・反対どちら
の立場の見解もバランスよく提供する。また、その問題に賛成の方が、賛成の立場の論文
や裏づけの資料を求めてきたらそれを出しますし、反対の方が反対の立場の資料を求めて
いる場合も同様です。先ほど、回答方法として複写が多いと言いましたが、資料を探して
コピーするなんて誰にでもできると思われるかもしれませんが、実際には単なる複写もそ
れほど簡単なことではないのです。資料がたくさんある場合、それを選択する時点で必ず
価値判断が伴います。中立的立場から依頼者の求めるものを選び出すのには、それなりの
専門性が必要になります。これはレポートを書く場合も同じで、意見対立がある問
題では、それぞれの立場をバランスよく取り入れることを心がけます。

ここで国会全体を視野に入れてみますと、立法活動を補佐するためのスタッフや機関は、
国会図書館だけではないわけです。各議員は政策秘書などの個人スタッフを持っています
し、政党のスタッフもいます。国会の付属機関としては、国会図書館の調査局の他に、衆
参それぞれに常任委員会調査室があります。衆議院はこれを改組して、現在は衆議院調査
局というのを持っています。また、衆参それぞれに、法制局があります。これら国会の３
種の立法補佐機関、法制局、常任委員会スタッフ、国会図書館の調査局は、それぞれ立法
活動のための調査という点で似通ったことをやっており、互いに補完しあっているといえ
ると思います。その中で、国会図書館調査局は、全国から集めた膨大な資料を使って調査
をしていること、また先ほども触れたように外国の事例について強いことが特徴となって
います。議員達は、自分の好みや調査依頼の内容によって、これらの機関やスタッフを使
い分けているようです。

ここでアメリカのＣＲＳと体制を比較してみますと、ＣＲＳは職員数が７２０人です。そ
の内訳は、はっきりした数値がないのですが、ＣＲＳの方に聞いてみたところ、概算でリ
サーチャーは３２０人くらいではないか、ということでした。また、ＣＲＳではリサー
チャーの他に、レファレンサーという、比較的簡易な事実調査を担当するスタッフがおり
まして、それがおよそ８０人くらいだろうということです。ＣＲＳの調査件数は、
１９９９年で約５４万６０００件となっていて、これはオンラインでのレポートの入手な
ども含めての数字です。予算の比較もできたら面白いと思ったのですが、費目の立て方の
違いのためにうまく比較できないようです。ＣＲＳのほうは、ＣＲＳ全体の予算がいく
ら、というのがわかるのですが、国会図書館の調査局の場合は、それに当たる数字が見つ
かりませんでした。調査局の分の資料購入予算などはわかるのですが、人件費は国会図書
館全体のものしかわかりません。

冒頭で、日本の国会図書館は、アメリカの議会図書館をモデルとしてつくられたことをご
説明しました。しかし、国会図書館と議会図書館の果たす役割を見てみますと、両国では
やや性格が違っていると言っていいと思います。なぜかというと、アメリカと日本では、
そもそも政治制度が全く違うわけです。アメリカは三権分立制で、立法は議会が行い、そ
の際に行政府を頼ることはできないわけです。このため、議会が独自の政策立案能力を持
たねばならず、このため非常にたくさんの議会スタッフを抱えているわけです。

ところが、日本の場合、議院内閣制ですから、与党・内閣は基本的に行政省庁と一体なわけで
す。内閣提出法案については、実際には官僚が書きます。こうした制度的違いにもかかわ
らず、アメリカと同様の国会図書館をつくったのは、ある意味、木に竹を継いだようなも
のなわけです。そうしますと、議院内閣制における議会図書館の役割というのはいったい
何なのか、という問題がでてきます。これについては、一つには野党の補佐という役割が
あると思います。議院内閣制ですと、与党は行政府と一緒に働くわけですが、そうすると
野党が圧倒的に不利な状況に置かれるわけです。野党だと、どうしても政策立案に
関する情報を得にくくなります。