ジョージタウン大学　客員研究員　右崎正博氏

　

獨協大学法学部で憲法を担当している右崎と申します。2001年４月に情報公開法（「行政機関が保有する情報の公開に関する法律」）が施行されました。１日が日曜日だったため、2日が実質的な開示請求受付の初日ということになりましたが、全国で２千数百件を超える開示請求があったということです。依然として国民の高い関心を集めているトピックではないかと思います。

 私自身は、日本の情報公開法のモデルとされた1966年アメリカ情報自由法 (Freedom of Information Act、FOIA) の制定と展開の過程をずっと勉強してきましたし、また、自治体の情報公開制度の運営にも関わってきました。日本では自治体レベルの情報公開が早くから進みまして、1983年くらいからすでに17､8年の経験をつんでいます。そして、その間に、例えば「官官接待」とか公費の不正支出とか、様々な問題が明るみに出てきました。自治体との関係では、川崎市公文書公開運営審議会の会長も務めましたし、埼玉県内のいくつかの市でも条例制定などに関わっています。行政機関の不開示決定に対して不服申立てがあったとき、行政機関の諮問を受けてその不開示決定の妥当性を審査する情報公開審査会の委員などもしていました。今回改めて情報公開の原点を歴史的に研究しようと考え、昨年の10月にジョージタウン大学ロー・センターに来ました。７月末までワシントンに滞在し、そのあとソウルに渡り8、9月は、日本よりも３年ほど早く施行された韓国情報公開法の運用状況を調査するというのが、この１年間の私の研究計画です。

・情報公開法とはなにか

さて、情報公開法とはなにか。その枠組みを簡単に言いますと、政府が保有する原則として「すべての情報」について、「何人」にも開示を請求する「権利」を与え、逆に、政府機関に対しては請求に応じて情報を開示する「義務」を課す、こういう法律です。この「権利」と「義務」の関係を司法的に執行可能なものとして実定的に定めるということが、この法律の根幹です。すべての情報について何人にも請求する権利を認めるということですから、「誰」が「どういう目的」で開示を請求しているかは問わない。請求されている情報の内容それ自体に則して、開示することができるかできないかを決定する。こういう仕組みになっています。

 こういう「権利−義務」の関係から派生して、次の２点がコロラリーとして導かれます。まず、公開が原則であり、非公開の扱いをするのは例外である。したがって、正当な理由がある場合に必要最小限の範囲で非公開措置が認められる。これが第１です。第2に、開示請求に対して「開示できない情報だから」として開示を拒否する場合、これは「開示請求権」という実定的な権利を制限することになりますから、十分な権利救済の手続きが保障されていなければならない。この救済手続が行政上、司法上の仕組みとして法律の中に用意されていなければいけないということです。「司法的に執行可能な」というのは、開示を拒否された場合に最終的には裁判に訴えて救済を求めることができるということを意味します。

・アメリカ情報自由法（FOIA）

こういう「権利」は、実は1966年のアメリカの情報自由法によって初めて実現されました。後の評価でも、FOIAは「世界のどこにも前例のない権利を認めた」もので「連邦憲法と同じくらい革命的である」（パトリシア・ウォルド裁判官）と評されています。この法律は、1946年行政手続法 (Administrative Procedure Act) の改正法として成立しているのですが、行政手続法は、行政手続の公正を担保するために、行政機関が何らかの決定を行う場合には「利害関係者」に対して「利害関係情報」を開示し、反論の機会を与えたうえで決定しなければならない、ということを定めていました。つまり、行政決定の適正を保つために決定過程への利害関係者の参加を認める仕組みです。しかし、行政手続法は限られた情報の開示ルートしか作っていなかった。「利害関係のある者」に対してだけ「利害関係のある情報」のみを開示する、という枠組みです。戦後の冷戦構造の下で、軍事・外交について秘密主義の風潮が高まってくるなかで、これでは不十分だと認識されたために、利害関係の有無は一切問わない、目的の如何も問わない、つまり、誰がどのような目的で請求しているかを問わず、何人にも政府が保有するすべての情報について開示を求める権利を認める、「原則」と「例外」を転換させた新しい法律としてFOIAが制定されました。

 政府情報に対する公衆のアクセスという点からみて、情報自由法は３つのことを決めています。第１は、行政の組織や方針、法律、命令、規則等を連邦公事録に公示しなければならないとし、第２に、行政機関が行った最終的な決定や命令、個別の意見、政策宣言、解釈、訓令等について索引を作って公衆が閲覧できるようにしなければならないとしています。つまり、これらは国民が請求しなくても見られるようにしなければいけないということです。第３点目は、「それら以外の政府が保有するすべての情報について、請求に応じて開示をしなさい」としています。この第３点目は、法律でいうと５U.S.C.§552(a)(3)に当たります。請求に応じてすべての記録を開示する義務を課したものです。大統領と大統領に対して個人的にアドバイスする特別補佐官を除いて、すべての行政機関が対象とされています。開示の請求がなされた後、20日以内に開示できるか否かを応答しなければならない。この期限は、当初は「10日以内」とされていたのですが、96年の改正により20日以内でよいと改正されました。

 開示請求された情報が開示できるかできないか、その基準になるのが、法律に明記された9つの適用除外条項です。これは法律の(b)項に置かれています。�@国防･外交情報で大統領命令によって適法に秘密指定されているもの、�A内部の人事記録、�B別の法律が特に非公開を命じている場合、�C企業の金融上、商業上の情報、�D個人のプライバシーに関する情報、�E警察･検察に関する法執行記録など、９つの項目があります。政府が適用除外に該当するとして開示拒否を決定した場合には、政府側にその決定が妥当であることを立証する責任を負わせています。情報自由法は、開示拒否について請求者が不服申立てをすることができるとしており、それでも救済されない場合には裁判を提起して争うことも認めています。この場合、「裁判所に不当な秘匿を禁止する権限を与える」という条項が根拠になっています。

・開示された情報の事例

どのような開示事例があるか。連邦議会議事録など公表されている資料 (132 Cong. Rec. 16015, Senate, June 26, 1986; Steven L. Katz, GOVERNMENT SECRECY, 1987, People for the American Way, pp.52-54 )に記録されているいくつかの事例を紹介します。例えば、日本で自治体の「官官接待」が問題となってきましたが、アメリカでもそれに近い事例はあるようです。国防総省について、1975年と76年に連邦政府との防衛関連契約トップ10の企業が接待費用を契約額の中に上乗せしていて、国防総省が払っていたという事例が報告されています。また、FBIが50年近くにわたって個人に対する違法な調査活動をしていて、その膨大な記録が存在することも明らかにされています。とくに、アーネスト･ヘミングウェイとかジョン･スタインべック、トマス・ウルフなど、アメリカの著名な作家たちが調査対象にあげられています。さらに、これは古い記録のようですが、原子力委員会の記録で明らかになったものです。「プルトニウム・シティ」と呼ばれるワシントン州ハンフォードという所に原爆の製造施設があるということですが、そこで働いていた3万人の労働者について癌の発生率の調査がされてきました。ところが1975年になってそれが突然中止になりました。明らかにされたところによると、責任者が辞職したために調査が中止されたということのようですが、調査されたデータはずっと店晒しにされたままであったということです。開示されたデータによると、その施設で働いていた労働者の癌発生率が一般に比べて高かったようです。

・政府が開示を拒否して裁判になったケース

政府が開示を拒否して裁判になった事例をみますと、すでに5000件を越えるくらいになっていまして、たくさんの判例法理も形成されてきています。裁判になった事例で重要なケースとしては、法律の動向に非常に大きな影響を与えたという点で、1973年の連邦最高裁の判決があります。環境保護庁対ミンクという事件です(EPA v. Mink, 410 U.S. 73)。ミンクという人はハワイ州選出の下院議員です。アラスカのアリューシャン列島のアムチャッカ島で行われる予定の地下核実験について、環境保護庁が事前に環境に及ぼす影響を調査していて、大統領に対して勧告を行っていました。当時はニクソン大統領でした。新聞にそのことが報じられましたので、ミンク下院議員が環境保護庁に対して問題の大統領に対する勧告の開示請求をしたというものです。ところが環境保護庁は、その勧告が大統領命令により秘密指定されていたというので適用除外第１項に該当するという理由で開示を拒否したため、裁判になりました。連邦最高裁は最終的に裁判所の権限を制限的に考え、「一応形式的に大統領が秘密指定したという事実がある以上は、裁判所はその中身にまで立ち入って審査することはできない」として、ミンク氏の言い分を認めませんでした。こういう判決が下されたため、連邦議会が動き出して、ミンク事件最高裁判決を乗り越えるような形で1974年に法律改正を行いました。74年というのはウォーターゲート事件のあとでもありました。このときに、適用除外第1項の範囲を狭め、第３項の法令秘の要件も厳格にしました。併せて、裁判所の権限を強化し、行政庁による秘密指定の事実の有無に関わらず初審的に(de novo)審理する権限に加えて、争いになっている文書そのものを裁判官が非公開で審査するインカメラ(in camera)審査権限を法律に明記しました。こうして、裁判所の権限が大幅に強化されました。

 その他にも、1986年2月にチャレンジャー事故がフロリダで起きています。レーガン大統領のときでした。私はたまたまデューク大学に滞在していましたが、ちょうど寒波が到来してフロリダまで凍りつくような、すごく冷えこんだ時期でした。それにもかかわらず、レーガン大統領が国威発揚のために打ち上げを強行したのではないかといわれ、そのためニューヨーク・タイムズがチャレンジャー号のコクピット内の録音テープ、そのテープの筆記録の開示請求を行いました。NASAは開示を拒否したのですが、裁判になり、筆記録の方は公開が命じられています。肉声が録音されたテープについても裁判所はいったん公開を命じたのですが、しかし、後に判断を覆し、乗組員遺族のプライバシー保護を理由に非公開の措置を支持しています。

・日本関連情報の公開例

日本との関係でもたくさんの情報が公開されています。項目だけ掲げておきますと、1960年の日米安保条約改定時に日米両国政府間で核の持込みに関して密約があったという事実が、ナショナル･セキュリティ・アーカイブ (ジョージ・ワシントン大学の図書館内にあります) の活動によって明らかにされています。また、1972年の沖縄返還時にも、佐藤・ニクソン会談で非常時に核を通過させるという密約がなされていたということも明らかにされています。さらに、同じ沖縄返還のときに、基地の復元補償費用400万ドルを日本政府が肩代わりしていたことを裏づける文書が、朝日新聞によって入手されています。この肩代わりをめぐっては、アメリカとの密約の存在を示す外務省の公電が暴露され、毎日新聞の記者がその漏洩を外務事務官に「そそのかした」として国家公務員法違反で起訴され、最高裁まで争われて有罪が確定するという事件も起きています。そのほかにも、金大中氏拉致事件について韓国大使館の一等書記官が関与していたという事実も、実は共同通信によってアメリカ情報自由法を使って明らかにされました。アメリカ情報自由法が日本にいる者にとっても重要な情報を入手する手段になってきた、ということも知っておいてください。

・情報自由法の改正

情報自由法は、1974年につづき、86年にも大幅に改正されています。レーガン大統領のときなのですが、深刻な麻薬の問題が背景にありました。朝鮮戦争やベトナム戦争でアメリカの兵士が多数亡くなっていますが、それを上回るような犠牲者が麻薬によって出ていました。そのため、麻薬乱用禁止法 (The Anti-Drug Abuse Act) という法律が86年に作られています。そのなかで、麻薬等の取り締まりに関する情報の適用除外範囲を広げるという形の法律改正がなされています。麻薬の取締りに関係して、情報提供者や調査官の身元を明らかにするような情報は開示しなくてよろしい、という措置でした。

 さらに96年に、電子的な情報の開示に対応するElectronic FOIA（E-FOIA）という法律ができました。この法改正は、政府が保有している電子的情報を開示対象に加えるものでした。併せて、請求を待たずに情報を提供するということで、各省庁にウェブサイト上にホームページを設けてそこに様々な情報を載せることを指示しています。また、「リーディング・ルーム」を設けて、いったん請求により開示した文書について重ねて開示請求があった場合には、リーディング・ルームで公開することも指示しています。そうすれば、請求しなくてもそこで見られるというわけです。現に、各省庁は大変な量の情報をウェブサイトに載せています。E-FOIAは、これまで「請求して、待って、開示を受ける」という仕組みから、「即時的なアクセス」へと開示の仕組みを転換させたと言われています。

・４つの問題点

情報自由法はいろいろな意味で大変優れた法律であるといえるわけですが、それでもいくつかの問題点が指摘されています。第１の問題は、企業による請求が多いということです。政府を監視し、政府の公開性を高めるというよりも、企業が競争相手の情報を入手するために情報自由法を利用しているといわれ、請求者の身元は問わないという法の建て前から真偽のほどは分かりませんが、NASAに対する開示請求の半分くらいは日本企業からなされているともいわれています。公の費用を使って作成された記録が企業の私的な利益のために使われるのは、本来の制度目的と違うのではないかということがずっと指摘されつづけています。

 第２に、情報自由法はすごく威力があるということが知られているため、とにかく開示請求も訴訟も多いのです。訴訟は連邦地裁が管轄しますが、当初の法律では、情報の開示請求拒否に関する訴訟提起があった場合には他の事件よりも優先して審理するという規定が入っていました。ところが多くの裁判が提起されてくるために、それを優先していると他の裁判が進まないということで、とうとうその条項は廃止されました。さらに、1996年の改正では開示の可否決定の期限を10日から20日に延ばし、また、請求の内容によって緊急度の高いものには先に応答するという仕組みを作りました。従来は先着優先で行われていたため、決定の遅延が大きな問題となっていました。そのため、緊急度の高いものを優先するという措置を取ったのです。しかし、これは逆に不公平なやり方を許すことになるのではないか、という疑問も出てきています。

 第３の問題は、他の法律が特別に非公開を命じている場合には非公開にできるという適用除外の第3項に入れ込む形で非公開を命じる法律が次々に作られてきたことです。かつては、例えば、原子力法のように、原子力に関する一定の技術情報について｢restricted｣｢former restricted｣という表示を付して秘密保全を命じている法律があります。このような、特定の事項について特定の手続を定めている法律だけが第3項にいう「制定法」に当たるとみなされていたのです。しかし、その後、秘密を命じる法律が広がりすぎていると指摘されます。

 最後に、コストがかかりすぎるということも指摘されています。各省庁の年次報告を見ると情報自由法の運用コストも示されていますから、各省庁のホームページを見ていただきたいと思います。例えば、司法省は移民局とかFBIとかを抱えていますから、請求も多いし、センシティブな情報も多いものですから、検索と審査に相当な費用を支出しています。また、訴訟費用に関しても、それぞれの省庁が平均して１億円くらいを使っています。民主主義の必要経費として高いか安いか。私自身は、そう高いものではない、と思っていますが、議論のあるところです。

・日本の情報公開法について

最後に、日本の法律について簡単に紹介しておきます。日本でも72年ころから、情報公開法の必要性が指摘されてきました。背景には、公害問題、サリドマイドなどの薬害問題、ロッキード事件、沖縄返還時の基地の復元補償費用をめぐる日米の密約事件のような問題がありました。これらの事件を通して、政府の秘密主義的な対応が批判されました。また、70年代の中ごろから革新自治体が各地に登場しますが、それらの自治体で、アメリカ情報自由法をモデルとしつつ情報公開への取り組みの努力が始められ、80年代に入って情報公開制度を条例によって定める自治体が出てきました。83年に神奈川県、埼玉県、84年に川崎市などが情報公開条例を制定し、多くの自治体があとにつづきました。そして十数年を経た現在、2001年4月1日現在で、3296自治体のうち2178 (66.1%) の自治体が条例等により情報公開を制度化するまでになっています (総務省自治行政局「情報公開条例(要綱等)の制定状況調査の結果」(2001年7月16日)を参照)。そして、「官官接待」や不正な公費支出などを明らかにするのに大いに威力を発揮しました。これが追い風になり、また、細川連立政権が登場して行政改革案の一環として情報公開法の制定を課題に取り上げたことが背景となって、99年5月に情報公開法が可決成立し、2001年4月に施行されました。

 法律の概要について紹介しますと、すべての行政機関を対象にして組織的に共用される行政文書を対象情報とする。何人にも開示請求権を認める。行政機関に対しては開示義務を明記する。公開の可否の応答期間は30日以内、特別の事情があるときには30日以内で延期することができる。適用除外情報は「不開示情報」と呼ばれていますが、�@特定個人が識別できる情報、�A法人の事業活動に関する情報、�B外交と国の安全に関わる情報、�C犯罪の捜査等公共の安全に関わる情報、�D行政機関の内部的意思決定に関わる審議・検討等に関わる情報、�Eその他事務事業の適正な執行を妨げる情報、の6つの類型に整理しています。不開示の決定を受けた場合には、請求者は、その決定に対して不服申立てをすることができ、不服申立てがあった場合には、法律によって設置される情報公開審査会に諮問をして、その答申を受けて不服申立てに対する決定を行うこととしています。もちろん、なお不服がある場合には裁判所に取消訴訟を提起することもできます。取消訴訟は、行政事件訴訟法によって、処分を行った行政機関が存在する場所の地方裁判所に対してしか提起できないことになっています。そのため、国の行政機関の長を相手方とする情報公開法訴訟は実際には東京地裁でしか提起できないことになります。これでは不合理ではないかということで、法案の最終段階で「訴訟管轄に関する特例」が設けられ、東京地裁のほか高裁所在地にある地方裁判所にも提訴できることとされました。この結果、札幌から福岡まで全国に8箇所の高裁所在地にある地方裁判所に訴訟が提起できることになりました。

 しかし、問題点もいくつかあります。一つは、不開示とされる情報の範囲がやや広すぎるのではないか、ということです。行政機関の業務遂行に支障をもたらす等の「おそれ」がある場合には開示しないことを認めていますし、また、開示するか否かについて行政機関の長に広い裁量を認めており、とくに国防・外交情報と犯罪捜査等の情報に関しては行政機関の長の実質的判断を優先する仕組みをとっています。さらに、裁判所の権限に手をつけませんでした。そのため、情報公開審査会による行政救済の段階では、審査会が必要と認める場合には争いになっている文書そのものを見分する権限が法律に明記されましたが、裁判所に事件が提訴された段階では、裁判官が当該文書そのものを見分する「インカメラ審査」ができないこととされています。ですから、裁判官は争いになっている文書に目を通さないまま、政府の不開示決定が適法であったか否かを判断することになります。これで本当に実効的な司法的救済が可能か否か、疑問が残ります。訴訟管轄などについては、施行後4年をめどに法律改正を検討するということが法律の附則に明記されていますから、不十分な点については、これから4年間の実績をふまえて議論し直す必要があります。