2002年10月21日　CSIS戦略国際問題研究所 （ワシントンDC）
　

特にテロ直後の日本の対応の鈍さ−遅さと感覚のずれ、それをワシントンから見ている日本人の焦りというものを、ここにいらっしゃる皆さんの中でも、感じておられた方も多いと思います。また、現在にいたる日本の経済対策についても、同じように苛立ちを感じて見ておられる方も多いと思います。

日本とアメリカで大きな違いがあるとすれば、アメリカにはここワシントンのような政治の街に政策形成コミュニティーが形成されて、そこに様々な人材とアイディアが、集積、蓄積、形成されて、それが実際に回転ドアーといわれるような人事の交流やシンクタンクの活動などを通して、現実の政策に反映していることなんですね。ですから、この本の中でひとつ意識して取り上げたことは、私の在籍しているCSISというこのシンクタンクが実際、政府の政策形成にどのような役割を演じているのかなどを、具体的な例を挙げて書くということです。ちょうど、それが大統領選挙で民主党から共和党に変わるときでしたから、本当に見えやすかったわけです。つまり、CSISの誰が今度ブッシュ政権のどこに入ったのか、またクリントン政権の誰がCSISのどこに入ったのか、というような回転ドアでの人材の動きに即して、数章割いて書いております。特に２０００年の選挙前後は非常に見えやすく、おもしろい例だったと私は思っております。

日本の基本的問題の一つは、なぜ日本に政策コミュニティーがないのか、ということにも関わってくるのですが、やはり政策を練る機能が、競争にさらされていないから、どうしても弱くなるということです。日本もふりかえってみて、例えば1960年代あるいは1970年代には、政策形成機能が全くなかったかというとそうではなくて、おそらく、今ではむしろ悪い意味で使われていますけれど、政府の官僚と自民党と財界のいわゆる「鉄の三角形」のなかに、脈々と生きて、それなりの戦略をたてて、それ
が実現されてきたのだと思います。そこで、今の時点ではなぜ有効に機能していないのかというと、その中での競争がどうしても弱くなってしまった、特に私が見ているのは政治の中での競争が弱くなってしまったということです。

それは、1955年体制という日本の政治構造があり、自民党がずっと万年的に政策を立案・遂行する立場にいて、野党が万年野党のまま、そうなってくるとどうしても緊張感が欠如してきます。それでも、1970年代くらいまでは、自民党の中にも、いつ野党が政権をとるのではないかという危機感が常にあって、これは単純に今の視点だけで歴史を見ると、1960年代1970年代は自民党安泰のように思われますけれど、本当のところは、相当、野党の追い上げが激しく、特に国内では地方自治体などを見れば、革新知事が多数登場したり、世界的にも、実は冷戦構造の中での、共産主義国ブロックの存在感が、経済的にもイデオロギー的にも強くなった時期もあり、要するに緊張感があったわけです。それから、もう一つは自民党内の派閥内の競争というものもありまして、派閥抗争という非常に問題のある部分も多かったのですが、ただ、それと同時に政治学者の中でも、自民党の派閥の交代により、リーダーが代わって、政策も変わるということを疑似政権交代というような理屈で説明する人がいるくらい、政策の競争も派閥ごとにありましたし、政策の転換も派閥の競争によって、総理大臣が変わると同じ自民党でも、政策が相当変わったものです。

これがどこで、そのあたりのダイナミズムをなくしていったのかといえば、ひとつは1970年代の前半に田中角栄が力を持ちながら早くに総理を退陣して、その後まだ何とか総理に返り咲こうとし、1980年代に徹底的に田中派支配を強めて、その中でどちらかといえば、派閥の競争というよりは、田中派の多数を持っているところ、後に竹下派、今の橋本派になるわけですけれども、そういうところに、コントロールされるようになってから、派閥間のダイナミズムというものもなくなってきました。そして決
定打というのは、実は皮肉にも1993年の細川内閣、これは1955年以降初めての非自民党の内閣なんですけれども、この政治改革によって小選挙区制を導入したせいで、どちらかというと自民党の派閥間の競争というのが、選挙区に反映できなくなったわけです。もちろん、小選挙区の中で自民党の候補者をひとつ選ぶということに関しては、派閥間の競争もあるのですけれども、中選挙区の時のように、派閥別に別々の政策を言って、選挙を闘うということもできませんし、どうしても自民党の政策はひとつにまとまらざるを得ない。それでいて、それと同時に野党側がいまひとつ強さを発揮できなくて、野党側が、例えば、自民党側に政策の再考を促すような機会もあまりなかったわけですよね。

私は長期的には、日本の政治において政権交代は必然となっていくでしょうし、そこに政策の競争が反映していくものだとは思いますが、現在の停滞というのは、その過渡期ゆえの問題だと思います。あと、もうひとつは今の小泉政権なのですけれども、そういう意味では小泉政権というのはおもしろくて、田中、竹下、橋本に至る最大派閥のコントロールというものに、どちらかというと反旗を翻して、それから、割と国民の意思を、ポピュリスト的にといいますか、国民の人気をベースに、自民党の影響を割と外しながら、官邸主導の政策を進めている。これはすごくおもしろいと思うんですね。ただ、非常におもしろいとは思うのですが、足りない部分というのは、実際に政策を進めるときの、大きな戦略的枠組みをつくれるような組織的なサポート体制と、社会の中で広く議論されて蓄積されるべき政策における合意事項だと思うのですね。ですから、今は割とおもしろい動きではありますけれども、これがこのまま日本の政策ダイナミズムを作り出す方向とは思えないというところが問題なのだと思います。

　

日本は相当の努力をして合意を作り上げなければなりません。そして国家の目標を設定し、具体的な政策をたてて、広く議論を起こしていくには、政府や国会などの政策当事者とは別に、民間独立シンクタンクや大学研究機関などの歴史的あるいは地政学的な大所に立ち政策を考える「傍目八目」の機能がどうしても必要になってきます。

そして、このようなシンクタンク機能と政府と国会の期間との間で、人材とアイディアと情報が自在に行き来するいわゆる「政策コミュニティー」というものができれば、アイディア競争の中から良質な政策が生まれ、社会に広く共有されるでしょう。
　

戦略文書は全般的には、割とおもしろいと言いますか、良い部分もたくさんあります。つまり、テロ以降の国際環境の変化、テロ以降もそうですけれども、冷戦終了後の世界の中でどういうふうにアメリカがふるまって、世界と国際間の安定を図っていけばいいかという問題に取り組んでいることは間違いありません。ですから、そういう試みや良し、なんですけれども、ビジネス・ウィークの論説委員が論説で、「ブッシュは半分正しい」と書いているとおりだと思います。要するに、その試みたるや良し、非常に分析も鋭いところがある、ところが、問題大ありの部分が、第5章の大量破壊兵器の脅威への対応に関してです。これはもうすでに非常に話題になっていると思いますが、これまで、「明白に差し迫った危機が自国に迫っているときにのみ使用される」という自衛としての先制攻撃の概念を、ならず者国家が大量破壊兵器を使用する前に先制攻撃によりその意図をくじく、という内容を含んでいるというところです。これはまさに、今回のアメリカのイラク攻撃の根拠でもあるのですが、戦略文書はまだあまり日本語になっていないと思います。（時事通信発行、世界週報2002年12月3日号と10日号に翻訳が掲載されました）文章を読むことでロジックの流れがつかみやすくなると思うので、ここで拙訳を読んでみます。以下、戦略文書の第５章の抜粋です。

数世紀にわたって、国際法は、国家は自国への差し迫った脅威に対して正当な防衛を行っていれば、国家は自国への攻撃で苦しむことはないとしていた。多くの国際法学者は、指し迫った脅威への攻撃への正統性の条件として、攻撃準備をしている陸海空軍の明白な行動を挙げてきた。

しかし、今日の敵の目的と能力に関しては、差し迫った脅威の概念を変える必要がある。ならず者国家とテロリストは我々に対し、これまでの通常兵器による攻撃を考えてはいない。彼らは、そのような攻撃が成功しないことを知っている。そのかわりに彼らは、テロ行為と、おそらく、大量破壊兵器の使用に傾いている。それらの大量破壊兵器は、容易に秘匿され、秘密裏に運搬され、警告なしに使用されるものである。
（中略）
合衆国は長らく、国家安全保障上、十分に逼迫した脅威に対してのみ、先制攻撃の選択肢を考慮してきた。しかし脅威が甚大であるほど、行動の遅れによるリスクは高まり、たとえ敵の攻撃のタイミングや場所に関して不確定な要素があったとしても、より先行的な防衛の必要性が求められている。敵の攻撃に先んずる、あるいは抑止するために、合衆国は、必要であれば先制攻撃を行う。

先制攻撃と一国主義へのアメリカ国内からの批判

以上、述べたところが、一番問題になっているところです。どこが問題かといいますと、これはアメリカ国内からも国外からも批判があるのですが、次の３点に集約されるかと思います。

（１）1648年のウェストファリア条約以来の国家主権の不可侵性の原則を変えることになるが、その基準が客観的ではないため、国際間のルールとして定着するには問題がある。すなわち、国家主権というのは英語で言えば、Sovereigntyであり、その意味は「最高の」ということであり、それ以上のものはないということです。これをお互いに守るということが、絶対的な国家間のルールであり、それを変えようとしているのだが、変える基準が客観的でないところに問題がある。Sovereigntyのルールが変わりつつあるのは間違いない。今回のイラク攻撃だけではなく、例えばNATOのコソボ空爆で国家主権の不可侵性は大分崩れてきています。コソボの空爆は人道的な介入を理由としてあげているが、これはユーゴスラビアが他の国を攻撃したわけではなく、内政に干渉しているわけで、ここですでに国家主権の不可侵性は崩れており、当時も問題となっていました。ただし、あの時は、NATOの枠組みがあったので、衝撃度は少なかった。ところが今度は、どうもアメリカというのは、NATOあるいは国連の枠組みを使わないで、必要だったら自分ひとりでやるといっている。そうするとやはり、自分勝手なルールができてしまうわけで、これは客観的ではない。他から悪用される可能性もあるし、非常に国家間のシステムが不安定化するおそれがあるということなのです。これは２番目の問題とも重なっています。

（２）アメリカ自身を例外扱いして、その圧倒的な軍事力と民主主義の価値観を、その行動の正統性の根拠としているため、多様な価値観を持つ世界において、合意を得難い上に、反発も呼びやすい。

（３）圧倒的な軍事力を持つアメリカが、既存の国際間ルールを一方的に破ることで、これまでの築き上げてきた国際間ルールや国際機関を、弱体化させることになる。

先に述べたビジネスウィークの論説委員は、今回のブッシュの戦略文書（ブッシュドクトリン）の中で問題なのは、例えば、大量破壊兵器をもつテロリストと国家に制限なしに先制攻撃ができると言っているわりには、具体的にどのようなときに戦争をするとは示していない。つまり、戦争をするときというのは、Rule of Engagement−交戦規定−、どのような基準で武力を行使するかということを事前に決めておくことが大事なのですが、こういうことを全く具体的に言及していません。だから、彼に言わせれば、これはもう、完全にアメリカが勝手に決めるという話です。そうなるとどうなるかというと、これはもう、ひとつはいろんな飛び火があるということです。どのような飛び火があるかというと、まずは、もうすでにやっていることなのですけれども、ロシアは、チェチェンへの武力行使をテロへの先制攻撃と位置づけています。中国も、新疆ウィグル自治区のイスラム分離運動弾圧の理由に先制攻撃の理屈を使う可能性だってあります。インドもカシミール・パキスタンに、あるいはパキスタンもインドに対して、その理屈を使う可能性はあります。イスラエルもパレスチナに対してその理屈を使う動機は十分あります。つまり、国際的な合意がないまま、アメリカの先制攻撃戦略ができてしまうと、アメリカがよほど力で押さえつけられるのならともかく、そうではないときは、混乱の要因になるということです。

ブッシュドクトリンの行方と日本の対応

ただし、アメリカの戦略の批判も必要ですが、それと同時に戦略文書の半分正しいところ、つまりグローバルなテロリストの活動や、ならず者国家が核兵器を開発し、それが拡散していくという問題に対して、指をくわえて見ていて良いのかというと、そうではないでしょう。これに対する取り組みは十分必要なわけです。だから、ひょっとして、運が良ければアメリカが一方的にふるまって（アメリカの圧倒的な軍事力と経済力が、他者を圧倒することで）、それが新しい国際間ルールとして定着していくという可能性も、全くないわけではありません。ただ、その辺がどう転ぶのかということは非常に分かりませんし、そういう大博打を世界で打って良いのかという話になりますね。

それから、現在のアメリカの軍事力の優位性というのは、確かに圧倒的なのですけれども、ただし、それを支える経済力と技術は、相互依存が深化している現在の国際経済から得られる富が支えているものですから、決してアメリカの一国で自己完結しているものではないという問題があります。

ただ、この問題をどのように見ていくか、ということについては、おそらく、今のアメリカが、昨年の９月１１日の強い影響下にあるという事情を理解しなくてはいけないと思います。９月１１日の問題というのは何かといえば、アメリカは冷戦に勝って、しかも日本との経済戦争にも勝って、もう確実な勝利の中で、エンジョイしようとしていた矢先に、アメリカの近代の歴史上類を見ない、本土で市民が大量に予告なく殺戮されたわけです。これはアメリカの現代の歴史においては、例がないわけです。真珠湾攻撃もショックでしたけれども、あれは殺されたのは主として戦闘員ですし、アメリカ本土ではなく、ハワイでした。しかもあのころのアメリカの優位性と今の優位性はぜんぜん違います。ですから、そういうアメリカが特別な状況にあるからこそ、逆に日本側の戦略としてみると、アメリカの今のブッシュ政権がやっているこの一国主義的な要素が、長期的にアメリカのコンセンサスとして定着していくかどうかというのを、即断するのは早いと思います。

例えば、私がいままで話した批判というのは、別に私からの批判ではなくて、アメリカ国内での批判です。戦略文書に関してはアメリカ国内での方がアメリカの戦略について、よっぽど冷静に批判しているわけです。
　

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